En 2000 la Concertación intentó controlar el explosivo mercado de la educación superior ofreciéndoles acceso al Crédito con Aval del Estado. El mensaje fue: si se someten a ciertas normas, tendrán muchos más alumnos capaces de pagar sus aranceles. Fue como mostrarle a un león un trozo de carne y pedirle que hiciera una pirueta. Esta investigación revela cómo la acreditación terminó con los fiscalizados eligiendo a sus fiscalizadores y con agencias-empresas acreditando carreras. La Contraloría mostró otras irregularidades. Sepa cómo en 2010 TODAS las instituciones que postularon fueron acreditadas.
El año 2010 fue polémico para la Comisión Nacional de Acreditación (CNA), organismo público encargado de velar por la calidad de la educación superior. Ese año TODAS las instituciones que se sometieron a su análisis resultaron acreditadas: 16 universidades, 5 Centros de Formación Técnica y 10 Institutos Profesionales. Desde el más precario instituto hasta la más antigua institución que se presentó, todas se fueron al menos con un año de acreditación bajo el brazo. Los casos que más llaman la atención son los de las universidades Tecnológica Metropolitana (UTEM), la Del Mar, Arcis y Pedro de Valdivia, todas ellas nunca habían logrado antes pasar esta prueba (Vea el cuadro con las instituciones acreditadas en 2010).
Ante esta ola de resultados positivos, Emilio Rodríguez, rector de la Universidad Tarapacá y ex presidente de la misma CNA, reflexiona: “Si todas las instituciones que postularon en 2010 fueron acreditadas, o estamos ante una mejoría notable en las instituciones de educación terciaria en Chile o, simplemente, los niveles de exigencia han caído a niveles lamentables”.
Una de las últimas instituciones que acreditó la CNA fue la Universidad Pedro de Valdivia (UPV). Y lo hizo en una fecha extrema: en la sesión del 29 de diciembre de 2010, a dos días del cambio de año.
La UPV tiene 5.400 alumnos y buena parte de ellos viene de familias de sectores medios bajos. Según datos de la CNA, en los últimos años ha tenido una elevada deserción de estudiantes la cual “se produce por motivos económicos y laborales, no por casusas académicas”. La UPV fue creada en 1987 con el nombre de Universidad Mariano Egaña. Pero en 2006, los propietarios del preuniversitario Pedro de Valdivia -que también tienen una cadena de colegios y otros centros de formación técnica- compraron la universidad, la rebautizaron e iniciaron un proceso de expansión.
Los principales socios son Ángel Maulén y Enrique Rodríguez Villa. El primero, tiene múltiples inversiones y fue subsecretario de Economía en el gobierno de Eduardo Frei Ruiz Tagle (siendo ministro Álvaro García); el segundo, es un empresario con inversiones en el sector transporte e inmobiliario, aparte de la educación.
Consolidar esta universidad no les ha sido fácil. Desde 2007 venían intentando acreditarla, pero se toparon con los informes y dictámenes de la CNA. El más duro de ellos -la negativa de 2007-, detectó en la UPV “falencias significativas” tanto en la “definición y actualización de programas académicos”, como “en el número y dedicación horaria del cuerpo académico” y “en equipamiento e infraestructura” para ofrecer carreras. En las apelaciones sucesivas la autoridad pública llegó a afirmar que la UPV tenía un “incipiente sistema de aseguramiento de la calidad y escasos mecanismos de autorregulación”.
El último rechazo fue el 22 de diciembre de 2010, siete días antes de la acreditación. Allí la CNA objetó: “la situación financiera de la institución entre 2007 y 2009 ha sido precaria, presentando pérdidas y patrimonio negativo”. Y concluyó que la UPV está basando su sustentabilidad en el crecimiento de la matrícula, sin embargo, “este crecimiento implica necesidades de inversión mayores a las definidas por la institución, lo cual pone en duda la sustentabilidad del proyecto institucional”.
En los siguientes siete días, la UPV informó que los reparos habían sido subsanados y la CNA votó nuevamente y la acreditó. Fuentes consultadas por CIPER dicen que la sesión fue tensa. El acta da cuenta de una situación inusual: si bien la acreditación se aprobó por mayoría, un consejero dejó por escrito su oposición: “La señora María Elena González deja constancia de su disidencia, quien está por no acoger el recurso de reposición”. González es académica de la Universidad de la Frontera. Consultada por CIPER, explicó escuetamente: “Me parecía que ni en gestión ni en docencia de pre grado ellos alcanzaban el mínimo aceptable para la acreditación”.
En las decenas de actas que revisó CIPER nunca apareció la constancia de un voto de minoría. Pero al tener acceso a ellas por Ley de Transparencia, surgió el voto disidente de María Elena González. La comisión le otorgó el mínimo período de acreditación: un año. Igual que a la UTEM. En estas semanas ambas instituciones están intentando acreditarse de nuevo.
Hasta ese momento, tanto la UPV como la UTEM nunca habían logrado la acreditación. La “Metropolitana” había sido duramente rechazada en 2006 y en 2007. En el informe de ese último año se critica un convenio con la empresa CELTA S.A., el cual “afecta negativamente el cumplimiento de la misión institucional, ya que se transfiere la gestión académica y financiera de servicios universitarios a una empresa con fines de lucro, bajo la compensación de un 30% de los ingresos generados”. Al respecto, la CNA sostuvo que “la generación de bienes públicos es una de las tareas relevantes para una institución del Estado de Chile, y la externalización de servicios académicos es disonante con la misión institucional y con el aseguramiento de la calidad”.
En 2010 también lograron acreditarse por primera vez las universidades UCINF (4.400 alumnos), Del Mar (19.500 alumnos) y Arcis (3.900 alumnos). Esta última, había sido objetada en 2008 por la CNA por su “debilidad financiera”, su “déficit de capital de trabajo” y su falta de “apropiada infraestructura”.
A la Universidad Del Mar en tanto, se le negó la acreditación, entre otros motivos, porque había levantado gran cantidad de sedes y carecía de mecanismos que permitieran asegurar que la formación en todas ellas era equivalente. La rechazaron en 2005, 2007 y 2008. En la ola del 2010 consiguió que la acreditaran por dos años.
EL ROL CLAVE DEL CREDITO CON AVAL DEL ESTADO
No está claro qué ocurrió en la CNA en 2010 para que acreditaran a todas las entidades. Algunos responsabilizan -en parte- a que durante todo ese año el gobierno no designó al presidente de ese organismo, quien está facultado para dirimir en las situaciones en que se produce empate entre los 15 consejeros. Ese año, el cargo lo asumió interinamenteEugenio Díaz Corvalán, un abogado vinculado a la Concertación (el gobierno de Ricardo Lagos lo nombró a cargo de un fondo destinado a proyectos sindicales) y que algunos identifican como un operador político.
Según académicos que conocieron los detalles de algunas votaciones complejas de la CNA, Díaz habría usado su súper voto para dirimir en favor de algunas de las universidades que por primera vez lograron acreditarse.
-Cuando algunos nos oponíamos a una acreditación, Díaz nos acusaba de que desconfiábamos de las universidades privadas -dice una fuente que presenció las discusiones y que pide reserva.
Consultado al respecto, Díaz Corvalán señaló: “La verdad es que no me acuerdo, tendría que ver las actas”.
Lamentablemente las actas no aclaran nada pues según el reglamento interno de la CNA, “los juicios de acreditación adoptados expresarán el resultado final de la votación y no la opción individual de cada comisionado”. Es decir, no hay registro de cómo votó ni de los argumentos que dieron Eugenio Díaz y Adolfo Arata (designados por las universidades privadas); Rodrigo Alarcón (por los Centros de Formación Técnica); Roberto Careaga (por los Institutos Profesionales); Mario Letelier, María Elena González y Enrique Montenegro (designados por el Consejo de Rectores); Sergio Martinic y Luis Horacio Rojas (designados por Conicyt); Pedro Corona Bozzo (por los miembros de la Comisión como figura destacada) y Juan José Ugarte (jefe de la División Educación Superior del Mineduc).
Más allá del rol que haya jugado Díaz, y para entender el cuadro completo, hay que reparar en un punto clave: para la UPV era capital conseguir el aval de la CNA, no por prestigio académico, sino por dinero. Con el sello de “universidad acreditada” los alumnos de la UPV pueden hoy solicitar el Crédito con Aval del Estado, el famoso y cuestionado CAE: un préstamo bancario con un 6 % de interés, que cuenta con garantía estatal, de modo que si los alumnos tropiezan con las cuotas el Estado se hace cargo. Y los bancos no pierden dinero.
El CAE transforma a los alumnos de estratos medio bajos -como los que estudian en la UPV- en jóvenes solventes. Sin el CAE, sus clientes vuelven a ser pobres, un grave contratiempo para esta universidad que, según la CNA, busca hacer solvente su proyecto aumentando la matrícula. De ahí la premura de la UPV por lograr su acreditación los últimos días de diciembre de 2010. Los alumnos que postularon a esa universidad en marzo de 2011 y los que ya estudiaban ahí, pudieron endeudarse para pagarle a sus dueños.
Para las universidades grandes, en tanto, el CAE pude representar la mitad de sus ingresos. Un ejemplo es la Universidad de Las Américas, que tiene más de 25 mil alumnos. De acuerdo con los documentos contables a los que accedió CIPER, en 2010 Las Américas recibió $ 48 mil millones por concepto de mensualidad de sus alumnos, de los cuales $19 mil millones estaban vinculados al CAE. (Ver reportaje: Como lucran las universidades que no pueden lucrar). En los hechos, “acreditación” y “CAE” están tan ligados que forman parte de un mismo engranaje.
-Digamos las cosas por su nombre: la Concertación tuvo que dar el CAE para conseguir que las universidades participaran en la acreditación -afirma Carlos Lorca Auger, ex secretario ejecutivo del Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas -CRUCH- y actual director de la agencia privada de acreditación, Akredita QA.
Para María José Lemaitre, ex secretaria Ejecutiva del Consejo Superior de Educación, la masiva acreditación de la CNA es el resultado de la presión que realizan las universidades. La vinculación entre dinero y acreditación, sostiene Lemaitre, “ha provocado algo perverso pues la CNA no resiste dejar a una universidad sin CAE. Entonces, la acreditan por un año, que es lo mismo que no acreditar. Creo que la única que no ha sido acreditada por la CNA es la UTEM (que finalmente fue acreditada por un año). Salvo eso, todo está acreditado, incluso algunas cosas siniestras. Porque la presión sobre la CNA es muy fuerte. Imagínate, llega el rector a decir “si usted no me acredita, no voy a tener alumnos, no van a tener acceso al crédito, ¡qué va a pasar! Un drama, lloran y los acreditan por un año”.
Varios ex miembros de la CNA corroboran a CIPER las presiones de los rectores en ese y otros planos. Pero reparan en que estas presiones muchas veces no son necesarias ya que, por la forma de elección de sus miembros, la CNA es en parte un organismo gremial. De sus 15 miembros, 7 son elegidos por las universidades, centros de formación técnica e institutos profesionales. Es decir, la mitad de la CNA proviene de las instituciones a las que la CNA debe fiscalizar.
Desde esa perspectiva, más que una entidad fiscalizadora, la CNA resultó un organismo que independizó el mercado de las universidades. Esta situación indigna a muchos especialistas, entre ellos a Mario Waissbtluth (Educación 2020): “No tengo nada en contra de la iniciativa privada, pero no conozco otra industria en el mundo con tan poca regulación. El mercado lleva 20 años sin arreglarla. Hoy tenemos una industria de venta de cartones espurios. Enarbolar la libertad de mercado para mantener la atrocidad actual me parece grotesco”.
Sobre este cuestionado ente regulador, hay otros interesantes datos. Aunque está compuesto por 16 integrantes -de los cuales 15 votan-, rara vez las acreditaciones se aprueban con más de 8 consejeros presentes. En la acreditación de Las Américas, por ejemplo, había 8 miembros presentes, pero dos de ellos se inhabilitaron: Eugenio Díaz Corvalán y Luis Horacio Rojas, que trabajaban en la Universidad Andrés Bello, la que al igual que Las Américas pertenece al grupo internacional Laureate. Las Américas recibió tres años de acreditación gracias al voto unánime de 6 consejeros (VER NOTA SOBRE PROCESO DE ACREDITACION DE LAS AMERICAS). Similar situación ocurrió al votarse la acreditación del instituto AIEP (que también pertenece a Laureate), con el voto de 7 consejeros presentes, de los cuales dos se inhabilitaron. La acreditación se otorgó con 5 votos.
En la acreditación de la Universidad Del Mar y de la UTEM, votaron 9; mientras que en la sesión que se aprobó la UCINF, había 8 consejeros. Esta marcada tendencia a la inasistencia fue un problema destacado por la Contraloría (VER INFORME) en la fiscalización que hizo a la CNA en 2009. Allí se objeta que los consejeros con reiteradas inasistencias igual recibían el tope máximo de la dieta fijada por ley: 25 UTM ($921.000 a la fecha) (VER RECUADRO)
LLUVIA DE PROFESORES
El sistema que vela por la calidad de la educación superior en Chile tiene otros problemas casi tan graves como los descritos. Estos involucran a la misma CNA pero ahora en su rol de fiscalizadora de una serie de agencias privadas, cuyo negocio es acreditar carreras universitarias.
Ocurre que junto a la acreditación de las universidades que realiza la CNA, existe otro proceso a través del cual se acreditan las carreras. Esta acreditación es voluntaria salvo en dos disciplinas en función de su relevancia social: médico cirujano y profesor (básica, media, educación diferencial y educadora de párvulos). La ley señala que si estas dos carreras no están acreditadas, los alumnos que postulen a ellas “no podrán acceder a ningún tipo de recursos otorgados directamente por el Estado o que cuenten con su garantía, para el financiamiento de los estudios de sus nuevos alumnos.” Es decir, la acreditación es obligatoria para las universidades que quieren que sus alumnos accedan al CAE.
Dada la importancia del CAE para cada universidad, la presión para acreditar las Pedagogías es muy fuerte. Quienes administran esta presión son agencias privadas, formadas por todo tipo de inversionistas, pues igual como ocurre con los colegios, para tener una agencia acreditadora la ley no exige nada. Por la acreditación de cada carrera suelen cobrar $ 8 millones. Y son muchas carreras.
Para hacerse una idea, hay que considerar que en la actualidad hay más de 60 universidades e institutos que cuentan con plena libertad para formar profesores. Entre ellas lanzan anualmente 10 mil nuevos docentes al mercado. Debido a eso entre 1996 y 2008 la matrícula de estudiantes de Pedagogía se triplicó: pasó de 26.000 a 92.000 en 12 años. Especialistas como Cristián Cox, director del Centro de Estudios de Políticas y Prácticas en Educación de la Universidad Católica (CEPPE), han alertado sobre este fenómeno:
-Es una locura, estamos comprometiendo la educación de Chile por los próximos 30 años. Lo que aquí tenemos es cero regulación sobre un recurso humano estratégico para el país. Nadie en el mundo hace eso.
La situación se ve más grave cuando se considera que en la Prueba INICIA 2010, que rinden voluntariamente los egresados de Pedagogía, solo el 1% de los egresados responde bien más del 75% de la prueba “conocimientos pedagógicos”.
Pero lo que puede parecer un grave problema para los especialistas, para las agencias es una oportunidad de trabajo. Si todos los miles de estudiantes quieren acceder al CAE, deben ir a una universidad acreditada. Y para eso están ellos.
Según información de la CNA, la agencia AcreditAcción, la más grande de ellas, ha aprobado 181 carreras y rechazado ocho desde que empezó a operar en junio de 2008. Del total de los procesos llevados adelante con universidades, 156 han sido carreras del área de la Educación: el 82%. Según reconocen sus socios, durante estos cuatro años han tenido ingresos por $1.800 millones.
Similar situación ocurre con otra de las agencias grandes: Akredita QA. De acuerdo a los datos de la CNA, ha acreditado 178 carreras. El 67% de los programas procesados por esta agencia son del área de Educación, 11% corresponden al área de Salud. Al 51% de las carreras las ha acreditado por tres años o menos. Y sólo han rechazado dos.
Toda esta maquinaria de acreditación exhibe un problema grave: no logra entregar indicadores reales de calidad de cada una de las universidades a los postulantes. Así lo detectó recientemente una investigación realizada por los investigadores del citado CEPPE, Martín Bascopé, Macarena Domínguez y Lorena Meckes. Ella deja en evidencia que cuando un alumno cree que una Pedagogía acreditada por cinco años es mejor que una no acreditada, puede estar equivocado.
El CEPPE llegó a esta paradoja al cruzar los años de acreditación que daban estas agencias con los resultados obtenidos en la citada prueba: simplemente no había ninguna correlación. Universidades con cinco años de acreditación (que remarcaban ese hecho en su publicidad), tenían en promedio alumnos de más bajo desempeño en INICIA que aquellas que no habían logrado acreditarse.
Las agencias explican que ellas miden un proceso, una coherencia entre lo que la carrera quiere ser y los medios con que cuenta para realizarla. No miden calidad. Y nadie lo hace. A pesar de que, como lo explican los investigadores del CEPPE, hoy la calidad es cada vez más relevante frente a las carencias que han quedado en evidencia en la discusión pública. De hecho, el Estado está haciendo esfuerzos importantes para que alumnos de mejores puntajes de la PSU se sientan atraídos por estudiar Pedagogía. Para ello, se instauró la beca “Vocación de profesor”, que financia los estudios de alumnos con alto puntaje en la PSU. ¿En base a qué criterio deben elegir estos estudiantes para no frustrar su vocación y no desaprovechar los recursos fiscales?: la respuesta es que al menos el sistema de acreditación no ofrece ese criterio.LA MUERTE DEL FISCALIZADOR
Pero las agencias tienen otro gran defecto: sus dueños y funcionarios pasan con demasiada frecuencia del rol de fiscalizador al de fiscalizado.
Durante 2010, por ejemplo, la agencia AcreditAcción, de propiedad de Moisés Silva y José Miguel Rodríguez, entre otros socios, acreditó cuatro carreras de la Universidad Nacional Andrés Bello (UNAB): Educación Musical, Educación Física y un programa especial en Enseñanza Media para Licenciados. La última carrera acreditada fue la de Contador Auditor, el 18 de noviembre de ese año. Tres meses y medio después, en marzo de 2011, tanto Silva como Rodríguez fueron contratados por la UNAB: el primero es el actual vicerrector de Aseguramiento de la Calidad en la UNAB y José Miguel Rodríguez su segundo. Ambos siguen siendo socios de AcreditAcción, empresa líder en el negocio de la acreditación de carreras tanto de universidades como de institutos de educación superior.
Eugenio Díaz Corvalán provee un ejemplo más delicado con la misma UNAB. Durante todo 2010 fue asesor de esa universidad en el área de aseguramiento de la calidad y a la vez, presidente interino de la Comisión Nacional de Acreditación, el ente público encargado de velar por la calidad de las universidades. Ninguna ley le prohibió cumplir ese doble rol a pesar de que Díaz Corvalán asesoró a la UNAB en el mismo período en que ésta acreditó cuatro carreras a través de la agencia AcreditAcción. Y como presidente de la CNA, Díaz Corvalán debía supervigilar precisamente el trabajo de esa agencia.
No es la única vez que Díaz Corvalán ha estado en ese doble rol. Díaz era presidente de la CNA cuando se acreditó a la Universidad del Mar por un año. Nueve meses después, a comienzos de septiembre de este año, Díaz dictó un taller a los directivos de esa universidad titulado el “Proceso de Reacreditación Institucional”, donde se analizó el Acuerdo 120 que le otorgó la acreditación institucional. En 2012, será él, esta vez como consejero de la CNA, uno de los votos que podrá, como decía el seminario, “reacreditar institucionalmente” a la universidad.
Las manifiestas irregularidades de la CNA fueron detectadas por la Contraloría, entidad que puso el acento también en el doble rol de otro funcionario de esa repartición: Carlos Lorca Auger, secretario ejecutivo del Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH), que pasó a ser miembro del directorio de la agencia Akredita QA. (Ver El duro informe de la Contraloría sobre la CNA). La Contraloría objetó las posibles influencias que podría ejercer Lorca en ambos puestos ya que el CRUCH designa a tres integrantes de la CNA y ésta debe fiscalizar a Akredita QA, donde Lorca también trabaja.
En su dictamen final del 19 de noviembre de 2010, la Contraloría señaló: “Si bien el vínculo no es directo, puede afectar su independencia en los procesos donde se deban adoptar decisiones derivadas de la supervisión y seguimiento que le corresponde efectuar a la Comisión y que involucren a la referida Agencia”.
Esta situación, agregó: “Evidencia las debilidades que presenta el actual sistema de supervisión y seguimiento, a fin de garantizar por parte de la CNA el adecuado funcionamiento de las 7 instituciones de acreditación existentes”.
Uno de los dueños de la agencia Akredita QA es el economista, ex candidato presidencial y ex rector de la Universidad Austral, Manfred Max Neef. En agosto de 2009, siendo director del Instituto de Economía de esa universidad, su agencia certificó la carrera de Ingeniería Comercial de la Universidad Austral por cuatro años.
Akredita QA es conocida como “la agencia de los rectores”, pues además de Max Neef, son socios Luis Riveros (ex rector de la Chile), Jaime Pozo (de La Serena) y Ubaldo Zúñiga (de la Usach). Este último estuvo formalizado por fraude al fisco en 2009 por las irregularidades en la licitación de la plataforma informática del Registro Civil.
También forman parte de la propiedad de Akredita el ex diputado de Renovación Nacional, Maximiano Errázuriz, quien fue formalizado por fraude al fisco en el uso de las asignaciones parlamentarias, por lo que su partido le quitó su cupo; e Iván Navarro, fundador de la Universidad Blas Cañas (actualmente, Universidad Católica Silva Henríquez). Navarro, a través de la sociedad Lago Vichuquén SpA, es socio de Inversiones Norte Sur, sociedad anónima que maneja nueve colegios y un Centro de Formación Técnica, y que recientemente estuvo a punto de tomar el control de la Universidad Central, con la oposición mayoritaria de alumnos y profesores.
Luis Riveros explica que no hay incompatibilidades en los casos descritos. Y prefiere poner el acento en los temas de fondo: “Hemos fallado en crear una cultura de calidad, de modo que ésta sea algo inherente a la educación. Sólo hemos logrado establecer un sistema de acreditación que le da formalidad al sistema”.
Para Moisés Silva, socio de AcreditAcción, tampoco hay nada de irregular ni de extraño en que él y su socio hayan saltado de la agencia acreditadora a la universidad acreditada en pocos meses: “No veo cual es el conflicto”, dice. Y argumenta: “Los que evaluamos a las instituciones somos gente integrada y activa en la academia. No se aceptaría si no fuese así. Obviamente la gente de la academia se mueve dentro de la academia. Y eso es legítimo porque está buscando mejores opciones laborales. Eso es parte del juego”.
LOS “MERCENARIOS”
Tal vez lo más paradójico de esta historia es que el sistema actual de acreditación es el resultado de un intento por resolver algo peor, que empezó a ocurrir en la enseñanza superior en la década de los ‘90. La frase, “es peor el remedio que la enfermedad” parece haber sido creada para describir procesos como éste.
Según los datos recopilados por CIPER, la primera gran crisis de calidad del sistema educativo ocurrió a comienzos de esa década, cuando un grupo de universidades logró ser declarada “Autónoma”.
La autonomía la otorgaba el Consejo Superior de Educación (CSE) después de un período de observación y análisis. La universidad postulante tenía que mostrar sus balances, explicar sus métodos, develar en detalle cómo funcionaba, tener una buena planta de profesores contratados, bibliotecas de calidad, etc. El CSE tenía que convencerse de que la institución podía autorregularse y dotar de calidad a su proyecto educativo.
Una vez que se conseguía la autonomía, la universidad era libre. Nadie podía decirle qué hacer. Un ex directivo del Mineduc asegura que eso provocó un desbande:
-Cuando consiguieron la autonomía, muchas universidades pudieron abrir todas las carreras y todas las sedes que quisieron sin consultarle ni al Ministerio ni a nadie. Como la oportunidad de negocio era enorme, la universidad que había sido de buena calidad los primeros años, tenía el incentivo para transformarse en mercenaria. Si era autónoma, ahora podía abrir la carrera de Medicina; si impartía Periodismo en Santiago, ahora podía abrir la carrera en Arica. Además, podía despedir a los profesores contratados y reemplazarlos por “profesores taxis” que hacen clases por hora.
La autonomía aumentó exponencialmente las sedes y carreras. Uno de los primeros en acusar el golpe fue la Asociación Chilena de Facultades de Medicina (Asofamech), cuyos directivos llegaron al CSE exigiendo un mecanismo que velara por la calidad de la oferta de las carreras del área de Salud. Pero aumentar las sedes no era el único problema.
Así lo recuerda Gonzalo Zapata, sociólogo de la Facultad de Educación de la Universidad Católica: “En los ‘90 la explosión de carreras fue extraordinaria: se pasó de tres mil a siete mil en todo el sistema de educación superior. Recuerdo casos de instituciones que al día siguiente de obtener su autonomía reducían su planta de docentes. El Ministerio de Educación hizo una consulta nacional en las universidades manifestándoles que venía un problema muy complejo en el que se entregarían autonomías sin regulación. Los privados respondieron que no querían regulación”.
Como algo había que hacer, el Ejecutivo empezó a diseñar un sistema de acreditación que, sin tocar la autonomía de las universidades, pudiera controlar lo que estaba ocurriendo. Se creó así, en 1997, el Consejo Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP), una institución extremadamente cuidadosa. Sólo podían hacer pública la información sobre aquellas universidades que obtenían la acreditación: es decir, no podía alejar a los alumnos de las universidades malas. Bajo estos parámetros, la CNAP acreditó alrededor de 500 carreras y 60 instituciones, la mayoría estatales.
Como el problema continuaba, en 2003 el gobierno de Ricardo Lagos decidió discutir en el Congreso un sistema de acreditación. En el mundo hay diversos modelos y amplios debates sobre cuál es el que mejor garantiza la calidad de la educación; pero lo que es claro es que el proyecto del Ejecutivo y la posterior discusión en el Parlamento no recogieron lo mejor de la experiencia internacional.
La propuesta del gobierno mantuvo la total autonomía de las universidades y propuso un proceso de acreditación voluntario. Diversas fuentes concuerdan con Carlos Lorca, director de Akredita QA, respecto de que la Concertación terminó diseñando el Crédito con Aval del Estado (CAE) para conseguir que las universidades participaran. Es decir, se les ofreció dinero. ¿De quién? El dinero de los estudiantes. Y si ellos no pagan, el dinero del Estado.
Tal vez la parte más estricta del proyecto era la composición de los integrantes de la Comisión Nacional de Acreditación. Se proponía una designación presidencial casi completa. La derecha se opuso tajantemente. Uno de los más enconados opositores de ese acápite fue el diputado (UDI) José Antonio Kast junto a (RN) Germán Becker y (RN) Rosauro Martínez.
-No creemos que por el hecho de que el Estado diga que es garante las cosas van a andar mucho mejor. Es cosa de ver qué pasó en todos los países de la órbita socialista. Todos han fracasado. Sé que no es comparable el tema de los vehículos con el de la educación universitaria, pero si uno hiciera una comparación tan sencilla y preguntara a un ciudadano cualquiera qué auto le gustaría que le regalaran: ¿un Lada, chequeado, supervigilado y revisado quince veces por los fiscalizadores en su época; o un Mercedes Benz?, les aseguro que preferirían el Mercedes Benz -argumentó Kast en uno de los debates en sala. (Ver historial de la ley, página 240)
Las observaciones de los diputados fueron acogidas por el gobierno que modificó el proyecto. Hoy el único miembro designado por el Presidente es quien preside la CNA. El resto, en su mayoría responde a los intereses de las de universidades, CFT e IP.
No fue el único cambio. El proyecto recibió casi 800 indicaciones, lo que es inusual. Todas apuntaron a favorecer la autonomía de las universidades. Se estableció, por ejemplo, que éstas en conjunto con la CNA podían escoger a los evaluadores de su funcionamiento. Y si una universidad no estaba conforme con los profesionales que le habían tocado, podía impugnarlos hasta tres veces. Si el fallo sobre la acreditación institucional resultaba desfavorable, una casa de estudios podía apelar ante la misma CNA y luego, si volvía a perder, podía recurrir al Consejo Superior de Educación. Respecto a la acreditación de carreras, la universidad escoge con qué agencia quiere acreditarse y paga alrededor de $8 millones por el proceso, estableciendo una relación de cliente – empresa, en vez de regulador – regulado.
-Ellos son los clientes, ponen las condiciones y también pueden rechazar a un evaluador -dice Carlos Lorca.
Para terminar, se estableció un confuso sistema de evaluación, con ocho opciones (del 0 al 7), de difícil comprensión incluso para los mismos evaluadores. ¿Qué diferencia real hay entre una universidad acreditada por tres años y otra por cuatro años? Lo que sí es indudable es que el sistema ayuda a que prácticamente todas las instituciones se acrediten, bajo la idea de que ninguna puede ser tan mala como para sacarse un 1.
Y hay nuevos elementos que convierten a la CNA en una mera oficina de partes: la universidad que no logra superar las pruebas, no recibe ninguna sanción y puede seguir funcionando y publicitándose con la frase “en proceso de acreditación” y formando a los jóvenes que paguen su arancel.
Tras las sucesivas enmiendas la ley quedó como es ahora. Para muchos especialistas la parte más compleja es la composición del CNA, que de ser un organismo independiente de las universidades, se transformó en una mesa donde los intereses de los evaluados están representados. Con ese cambio el sistema de educación superior se quedó sin un ente fiscalizador. Peor aún, la confusión de roles de la CNA empezó a derramar hacia las agencias, transformándose en una práctica común.
Lo más grave es que el aparato público hoy es incapaz de decirle a un estudiante si la institución en la que decide estudiar, haciendo un gran esfuerzo financiero, es de calidad. El diputado (PS) Carlos Montes, que votó a favor de la ley, dice: “Yo insistí en que esto fuera con una lógica pública, pero el criterio de autorregulación primó. Ahora cada cual se evalúa a sí mismo sin importar el efecto que tenga ante la sociedad”.
Montes acusa que fue el entonces ministro de Educación Sergio Bitar quien “concedió estas cosas y después nos trataba de convencer de que, por cuestiones constitucionales y de votos en el Senado, no quedaba más que replegarse”.
El aludido se defiende con pragmatismo: “Siempre uno enfrenta el dilema de no tener nada, a tener un avance. Y con la postura cerrada de la derecha era imposible hacer la acreditación obligatoria”.
Cuando estos argumentos fueron enarbolados durante la discusión en la Cámara, el diputado Kast enrostró a la Concertación que si su problema era contar con herramientas para cerrar universidades malas, ya las tenía. Y aclaró que lo que le faltaba a la Concertación no eran leyes, sino valor:
-En la actualidad el Ministerio tiene la facultad para cerrar universidades. ¿Por qué no la ejerce? Aquí se dice que las universidades de Playa Ancha, Arturo Prat, de Los Lagos y Arcis -lo han dicho otros colegas- lo hacen mal. ¡Ciérrenlas! ¡Tienen la facultad para ello! No se atreven, porque no están dispuestos a pagar el costo político de cerrar una universidad. Prefieren, en cambio, poder cerrar primero una carrera, luego una sede, y así ir eliminando a los que piensan distinto lentamente. Con eso se acaba la libertad de enseñanza. Por eso es tan grave cerrar sedes y carreras, y no la universidad, para lo cual hay que tener fundamentos claros y concretos y pagar un costo político que no están dispuestos a asumir –afirmó Kast.
Es probable que la experiencia vivida en acreditación se tenga en cuenta en estos momentos en que se legisla sobre sociedades espejo, lucro, calidad y otros temas que hoy son de exclusiva decisión de cada universidad en virtud de su autonomía.
Las Américas
Si bien la acreditación nunca ha gozado de buena salud, su caída ha tenido hitos notorios. Tal vez el primero y más grave ocurrió en 2008 con la acreditación de la Universidad de Las Américas. Entonces era Emilio Rodríguez -actual rector de la Universidad de Tarapacá- el presidente de la CNA y Eugenio Díaz su vicepresidente. La Comisión le rechazó la acreditación institucional como consta en el Acuerdo Nº6, donde se mencionan la alta tasa de deserción de alumnos, la inexistencia de un plan de crecimiento cuantificable y evaluable; la falta de profesores de jornada completa y con formación de postgrado, la insuficiencia en materia bibliográfica, la inexistencia de criterios de selección en el proceso de admisión, la ausencia de políticas claras en la apertura de sedes y carreras y la inexistencia de investigación docente. “En resumen, tanto en materia de gestión institucional como docencia conducente a título, existen falencias muy significativas que no permiten la acreditación de la institución en el presente período”, fue la conclusión.
El 23 de enero de 2008 la Universidad de Las Américas quiso revocar la decisión de la CNA mediante un recurso de reposición que no fue acogido. La universidad rebatió varios de los puntos, entre ellos, el de la deserción, diciendo que aquél problema “constituye un fenómeno complejo, que va mucho más allá de lo que corresponde en forma estricta a la actividad académica y en el que inciden distintas variables”. Y argumentó que el tipo de proyecto educativo que desarrolla “se orienta a incorporar a la educación superior a estudiantes que han obtenido bajos puntajes en la prueba de selección universitaria o que no la han rendido previamente y que, en una gran proporción, son adultos que, por motivos laborales, muchas veces se ven obligados a abandonar la institución”.
Sobre la inexistencia de un plan de crecimiento cuantificable y evaluable, la Universidad de Las Américas respondió que aquél existía y era periódicamente revisado por Sylvan International. “No obstante, hace presente que éste tiene un carácter confidencial, al incluir información reservada acerca de cómo la institución se plantea en el sistema de educación superior. Por ello, habría que optar por mantener en reserva algunos aspectos específicos de carácter financiero y contable”.
La CNA rechazó el recurso de apelación y Las Américas elevó la apelación a la última instancia, el Consejo Superior de Educación (CSE). En sesión ordinaria del 3 de abril, el CSE revisó todos los antecedentes relativos a la apelación, escuchó al presidente y secretario ejecutivo de la CNA, así como también al presidente de la junta directiva de la UDLA, Herman Chadwick y al entonces rector Jorge Yutronic Fernández. Por unanimidad el CSE discrepó de la CNA y consideró “que la institución ha logrado avances en varios ámbitos observados”, como en el aumento de la planta académica y crecimiento de los volúmenes de biblioteca. También discrepó respecto de las tasas de deserción que la CNA puso en relieve: “Se trata de un fenómeno multicasual y, por tanto, refleja sólo en parte la existencia y eficacia de los mecanismos para enfrentarla”. (IR A DOCUMENTO)
Fue esa la primera vez que el CSE acogió la apelación de una universidad otorgándole la acreditación institucional. El preciado aval fue firmado por Paulina Dittborn, vicepresidenta del CSE, quien inmediatamente después de la acreditación asumió como pro-rectora de Las Américas. En el voto que concedió la acreditación participó también Julio Castro, jefe de la División de Educación Superior del Mineduc y miembro de la CNA. Después, Castro fue nombrado rector de la Universidad de Viña del Mar, otra de las instituciones de Laureate International Universities, la empresa norteamericana que es dueña de Las Américas.
CNA: EL DURO INFORME DE LA CONTRALORIA
El 19 de noviembre del 2010 la Contraloría dio a conocer la primera auditoría realizada a la Comisión Nacional de Acreditación (CNA). El Informe N° 35 incluyó los gastos auditados de 2009, en los cuales detectó una serie de irregularidades: pagos de dietas a los integrantes de la CNA sin completar asistencia del 100%, gastos en catering (comida) no contemplados además de $45 millones sin depositar que fueron mantenidos por la CNA en caja fuerte sin justificación, entre otros.
Uno de los cuestionamientos más graves son los $120.540.276 que la CNA pagó en dietas a los comisionados durante 2009. En el artículo 7 de la Ley 20.129 se especifica que la dieta percibida por los miembros de la CNA debe fluctuar al mes entre 4 UTM ($147 mil) y 25 UTM ($921 mil) mensuales por sesión asistida. La CNA pagó el monto máximo de 25 UTM a todos sus comisionados a pesar de que -como especifica la Controlaría en el Informe- en el mes de diciembre sólo dos de ellos asistieron al total de las 17 sesiones.
Dice el Informe: “Conforme a lo señalado en el propio reglamento, los comisionados deben sesionar el segundo, tercero y cuarto miércoles de cada mes, vale decir, 3 veces, sin embargo, y dado que fraccionan las sesiones, han llegado a realizar y contabilizar dentro de un mismo día hasta 5 sesiones, modalidad que no se encuentra contemplada en el reglamento interno ni en la ley que creó la Comisión”.
Además, Contraloría determinó que se pagaron $17 millones por servicio de catering a la Comisión, gasto que no se encuentra contemplado en la ley. Durante 2009 la CNA suscribió contratos mediante licitación por prestaciones gastronómicas con Hotelera San Francisco S.A. y Sociedad Hotelera e Inmobiliaria Pacífico Austral Limitada.
Otro de los aspectos importantes es la incongruencia entre el leve aumento en los ingresos de la CNA en 2009, que fue del 27% en relación a 2008, en comparación con el aumento de los gastos que en el mismo período alcanzó al 56%. El análisis de las cuentas que hizo la Contraloría determinó un aumento de 3.521% en el ítem “Arriendo de salones”, 1.830% en “Estudios e Investigación” y 109% en “Alimentos y Bebidas”, “desembolsos que no se condicen con el fin último de la Comisión”, señala el informe. La CNA replicó que hubo una normal utilización de recursos y que el gasto en cado uno de estos conceptos fue destinado a las actividades de los procesos de acreditación como la ley encomienda. (Ir a Informe Completo)
En las próximas semanas, según confirmó la Contraloría a CIPER, se dará a conocer un Informe de Seguimiento de las observaciones del 19 de noviembre pasado, lo cual podría conducir a sumarios administrativos y nuevas investigaciones en los casos que corresponda.
http://ciperchile.cl/2011/09/29/asi-opera-el-escandaloso-sistema-de-acreditacion-de-las-universidades/
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